L’Union européenne a été créée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale afin de promouvoir la paix en Europe. La prise de décision par accord et/ou par consensus était par conséquent un principe primordial qui se reflète aujourd’hui encore dans les processus législatifs et décisionnels ainsi que dans les structures des principales institutions de l’Union.

Les trois principales institutions de l’UE, à savoir la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l'UE, en tant que "trio institutionnel", sont au cœur du processus décisionnel de l’UE et de l’adoption du droit communautaire.

La Commission, seule institution détentrice du droit d’initiative législatif, propose des textes législatifs qui, dans la majorité des cas, doivent être adoptées par le Parlement européen, directement élu par les citoyens, et par le Conseil de l’UE (composé des gouvernements des 28 États membres). Ces deux institutions devant s’accorder – sur un pied d’égalité – sur le texte à adopter. Ce processus, le plus courant pour l’adoption de la législation européenne, est appelé procédure législative ordinaire ou encore "codécision".

Comment la législation européenne est-elle élaborée ?

Toute nouvelle proposition fait l’objet d’un important travail en amont de la part de la Commission. Ainsi, lors de l’élaboration d’une nouvelle initiative politique, la Commission réalise une "analyse d'impact" évaluant ses avantages et inconvénients potentiels sur les plans économique, social ou environnemental. Dans ce contexte, la Commission consulte par ailleurs les parties concernées (ONG, industries, professionnels, société civile…) ainsi que le public intéressé. Sur les questions techniques, elle est conseillée par des groupes d'experts.

Le projet de proposition législative est aussi soumis aux Parlements nationaux qui sont invités à exprimer formellement leurs réserves s’ils estiment qu'il serait préférable de traiter une question au niveau national plutôt qu’au niveau européen (respect du principe de subsidiarité).

Comment la législation européenne est-elle adoptée ?

La Commission publie ensuite sa proposition législative qui est soumise au Parlement européen et au Conseil de l’UE pour examen. Des organes consultatifs tels que le Comité des régions (CdR) et le Comité économique et social européen (CESE) sont également sollicités pour avis.

Le Parlement et le Conseil peuvent alors valider la proposition telle quelle – l’acte législatif est alors adopté en première lecture – ou proposer des amendements. Dans ce dernier cas, le texte amendé par chacune des institutions leur sert de base de négociation lors de "trilogues", des réunions tripartites informelles entre le Parlement, le Conseil et la Commission visant à dégager un accord. Dans le cadre de ces rencontres, il incombe à la Commission européenne de prendre les initiatives nécessaires en vue de rapprocher les positions des deux autres délégations. Si ces dernières ne parviennent pas à se mettre d'accord, le texte passe en deuxième lecture.

En deuxième lecture, le Parlement et le Conseil peuvent de nouveau proposer des amendements avant l’organisation de nouveaux trilogues informels. A ce stade de la procédure, le Parlement a le pouvoir de rejeter la proposition s'il ne parvient pas à un accord avec le Conseil. Si les deux institutions se mettent d'accord sur les amendements à apporter à la proposition, celle-ci peut être adoptée. Dans le cas contraire, un comité de conciliation tente de trouver une solution. À ce stade (troisième et dernière lecture), le Conseil et le Parlement peuvent rejeter la proposition.

Procédures législatives spéciales

Dans certains cas et domaines précis (accords internationaux, adhésions de nouveaux membres de l’UE, dérogations aux règles du marché intérieur et droit de la concurrence notamment), la procédure législative ordinaire est remplacée par des procédures spéciales où en pratique, le Conseil est le seul législateur. Le Parlement européen doit donner son approbation à une proposition législative ou être consulté sur celle-ci.

Dans le cadre de la procédure d'approbation, le Conseil peut adopter des propositions législatives après avoir obtenu l'approbation du Parlement européen. Le Parlement a donc le pouvoir d'accepter ou de rejeter une proposition législative en se prononçant à la majorité absolue, mais sans amendements. Le Conseil ne peut passer outre à l'avis du Parlement.

Dans le cadre de la procédure de consultation, le Conseil adopte une proposition législative après que le Parlement a donné son avis sur celle-ci. Dans cette procédure, le Parlement peut approuver ou rejeter une proposition législative ou y proposer des amendements. Le Conseil n'est pas juridiquement tenu de suivre l'avis du Parlement, mais, selon la jurisprudence de la Cour de justice, il ne peut statuer sans l'avoir reçu.

Ouverture et transparence dans l'Union européenne

Le traité de Lisbonne a renforcé l'ouverture et la transparence des processus décisionnels de l'UE, notamment par des dispositions ouvrant au public certains travaux du Conseil et en publiant les résultats sur le site Internet de cette institution. Le travail de renforcement de la transparence avait cependant déjà fait l'objet d'un long cheminement, et il est aujourd'hui possible, par divers moyens, de suivre les processus décisionnels depuis la proposition d'un projet de loi jusqu'à son adoption par vote.

Plusieurs éléments relèvent directement de cette volonté de transparence, notamment :

• le Conseil diffuse en direct des conférences de presse, des réunions publiques et des débats, tandis que le Parlement européen diffuse, également en direct, ses réunions via son propre service vidéo. La Commission européenne dispose elle aussi d'un service audiovisuel sur Internet, qui retransmet les points de presse quotidiens à midi, à l'occasion desquels commissaires et porte-parole informent de l'actualité des travaux de la Commission ;

• plusieurs bases de données sont consultables par le public intéressé par le suivi des procédures institutionnelles, entre autres Pre-lex, qui permet de suivre les grandes étapes du processus décisionnel et de consulter les documents concernés, ou OEIL, la base de données du Parlement européen. Cette dernière rassemble toute la documentation relative aux propositions de loi et initiatives traitées par le Parlement et permet de suivre leur cheminement tout au long du processus décisionnel ;

• la plus grande partie de la documentation de l'UE est accessible au public via le portail d'accès à tous les documents officiels des institutions, agences et organes de l'Union européenne ;

• le résultat des votes du Conseil sur des actes législatifs est enregistré, et le portail du Conseil permet de consulter les résultats des votes précédents tandis que tous les résultats des votes au Parlement européen qui ont été enregistrés sont consultables sur le portail du Parlement européen.