Nach einem ersten Tag, der der Zukunft der Entwicklungshilfe nach 2015 gewidmet war, diskutierten die Teilnehmer der Internationalen Konferenz zur europäischen Entwicklungshilfepolitik, die vom Europäischen Rechnungshof in Zusammenarbeit mit dem luxemburgischen EU-Ratsvorsitz veranstaltet wurde, am 21. Oktober 2015 in Luxemburg über die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe und deren Überwachung.
Die Europäische Kommission verfolgt einen ergebnisorientierten Ansatz
Manfred Kraff, der stellvertretende Generaldirektor der Generaldirektion Haushalt der Europäischen Kommission, kam auf die im September 2015 von der Vizepräsidentin der Europäischen Kommission und EU-Kommissarin für Haushalt und Personal, Kristalina Georgieva, vorgestellten Initiative über einen „ergebnisorientierten EU-Haushalt“ zu sprechen.
Im Bereich der Entwicklungshilfe beabsichtigt Kristalina Georgieva, durch diese Initiative eine Analyse der Zuteilung von Mitteln für die Entwicklungshilfe durchzuführen. Es wird insbesondere darum gehen, sich mit den Begünstigten, mit der Art und Weise der Zuteilung von Hilfen, mit ihrer Auswertung und mit der Kommunikation rund um ihre Ergebnisse zu beschäftigen, so Manfred Kraff, der hinzufügte, dass sich diese Initiative auf den europäischen Mehrwert, die Prioritäten und die Wahrung der Rechtmäßigkeit stützen werde.
„Um alle diese Ziele zu erreichen, müssen die Kontrollen über die Mitgliedstaaten und ihre Zuverlässigkeit verbessert werden“, meinte Manfred Kraff weiter, der zudem anmerkte, dass ebenso eine interinstitutionelle Arbeitsgruppe (Kommission, Europäisches Parlament, Rat und Europäischer Rechnungshof) erforderlich sei. „Wir wollen mit allen Institutionen arbeiten, um Empfehlungen für die Zukunft festzulegen“, erklärte er.
Manfred Kraff rief in Erinnerung, dass die EU und die Mitgliedstaaten im Bereich der Entwicklungshilfe die weltweit größten Geldgeber darstellten und dass die Fonds der EU für rund 150 Länder auf der ganzen Welt bestimmt seien, von denen einige bereits ein starkes Wirtschaftswachstum und einen Rückgang der Armut hätten erzielen können.
Unter Bezugnahme auf den Bericht der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2015 über die Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium Development Goals – MDGs) erklärte Manfred Kraff, dass dieser herausgestellt habe, dass die Anzahl der in extremer Armut lebenden Menschen seit 1990 um mehr als 50 % zurückgegangen sei. „Wir können demnach schlussfolgern, dass sich die Entwicklungshilfe positiv auf die Wirtschaft auswirkt“, betonte er.
Was die Überwachung der Entwicklungshilfe anbelangt, erklärte der Redner, dass die Kommission das ergebnisorientierte Monitoringsystem („Results Oriented Monitoring System“ - ROM) einsetze, das Momentaufnahmen über die Umsetzung von Maßnahmen ermögliche. Es werden Analysen vor Ort durchgeführt und eine hoch strukturierte Methodik angewandt, führte er weiter aus. Parallel dazu überwachen und kontrollieren die Kommission, die Delegationen der EU und der Rechnungshof die Projekte vor Ort, wodurch im Falle einer Lücke schnell reagiert werden kann, fügte er hinzu.
Es werden mehr empirische Daten benötigt, um die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe korrekt zu messen
François Bourguignon, ehemals Chefökonom bei der Weltbank und emeritierter Professor der Paris School of Economics, wies auf die Frage der Wirksamkeit der Entwicklungshilfe hin, die in akademischen und wissenschaftlich-literarischen Kreisen häufig erheblich in Frage gestellt werde. Diese Frage sei im Übrigen erst relativ spät, Mitte der 90er Jahre, d. h. kurz nach dem Kalten Krieg, aufgeworfen worden, so der Ökonom. „Mit anderen Worten, eine Zeit lang war die Entwicklungshilfe weitgehend ein geopolitisches Instrument“, erklärte er.
Heute, in einem anderen Kontext, stellt sich noch immer die Frage, in Bezug auf was die Wirksamkeit der Hilfen gemessen werden soll, führte er weiter aus. Für die einen sei Wachstum die Messgröße, für die anderen die Verringerung von Armut, die Verbesserung von Bildung, Infrastrukturen und Gesundheit. „Es ist offensichtlich, dass verschiedene Instrumente notwendig sind und man bei der Frage 'wer erhält welche Hilfen' gut unterscheiden muss, um die Wirksamkeit der Hilfen messen zu können“, fügte François Bourguignon hinzu. Er hob zudem hervor, dass dies schwierig sei, da der eigentliche Verwendungszweck der Hilfen von den Empfängerländern geändert werden könne. „Es ist schwierig das genaue Ziel der Hilfen zu bestimmen und die Auswertung ihrer Wirksamkeit erfordert Präzision“.
Dem Ökonom zufolge können Belege für die Wirksamkeit der Hilfen auf zwei Ebenen ermittelt werden. Die erste davon sei die mikro-ökonomische Ebene, d. h. die Prüfung der Projekte selbst. Hierbei handelt es sich um eine Tätigkeit, die François Bourguignon für „schwierig“ hält, während sich noch dazu die Frage stelle, ob die Zusammenfassung mehrere wirksamer Projekte auf makro-ökonomischer Ebene ein positives Resultat ergebe. Darüber hinaus „vergisst man häufig die Nebenwirkungen“ bei der Messung der Wirksamkeit eines Projekts. Zum Beispiel, „wenn im Rahmen eines Projekt auf lokaler Ebene qualifiziertes Personal für derartige Aufgaben beschäftigt wird, sind diese Personen für die Umsetzung inländischer Vorhaben nicht mehr verfügbar“.
Was die makro-ökonomische Ebene anbelangt, wies François Bourguignon darauf hin, dass es zahlreiche Studien gebe und eine „Vielzahl an Resultaten“. „Einige weisen auf eine positive Wirkung in Bezug auf bestimmte Indikatoren hin, andere lassen auf einen relativ geringen Effekt schließen“, erklärte er. Diese Studien verdeutlichen demnach „eine enorme Schwierigkeit beim Umgang mit der Frage der Kausalität“ und folglich „eine erhebliche Mehrdeutigkeit“.
Der Ökonom kam außerdem auf die Zwänge in Bezug auf die Wirksamkeit der Hilfen zu sprechen. Hierzu zähle in erster Linie der bilaterale Charakter dieser Hilfen, die von Staat zu Staat gewährt werden. „Wenn das Ziel darin besteht, die Armut zu verringern, gibt es einen Vermittler zwischen dem Geldgeber und der zu begünstigenden armen Bevölkerung. Dieser ist die Regierung des Empfängerlandes“, so François Bourguignon unter Hinweis darauf, dass es Verluste bei den Hilfen gebe, wenn diese Regierung nicht die besten Absichten verfolge.
Ein weiterer Zwang bestehe in den Bedingungen, an die die Hilfen gebunden sind. Der Ökonom ist der Ansicht, diese sei vonseiten der Geldgeber, die vor dem „Dilemma des barmherzigen Samariters“ stehen, „sehr häufig unglaubwürdig“. Wenn die Resultate nämlich ausbleiben und der Geldgeber entscheiden muss, ob es weitere Hilfen gibt oder nicht, überwiegt häufig die Sorge gegenüber der armen Bevölkerung und die Hilfen bleiben bestehen, erklärte er. „Dies ist ein großes Problem“, fügte er hinzu und betonte, dass es keinen Grund für das Empfängerland gebe, die Bedingungen einzuhalten, wenn es dieses Verhalten vorhersieht. Darüber hinaus besteht das Problem der Koordination zwischen den Geldgebern, ja sogar ein gewisser Wettbewerb zwischen ihnen, führte François Bourguignon weiter aus.
Der Ökonom wies schließlich auch darauf hin, dass das Monitoring der verschiedenen Projekte und ihrer Auswertung Kosten verursache und daher eine Zuteilung von Mitteln erfordere, die jedoch „nicht immer im Budget eingeplant“ sei.
François Bourguignon zufolge hätten diese verschiedenen Schwierigkeiten die Geberländer dazu bewegt, die Bedeutung der Staatsführung in den Empfängerländern in den Vordergrund zu stellen, da diese bei den Geldgebern hinsichtlich der Verwendung der Hilfen und die ausbleibende Veruntreuung ein gewisses Vertrauen schaffe. Die Staatsführung ist im Übrigen die vorherrschende Komponente bei der Zuteilung von Hilfen seitens der Weltbank, erklärte er, aber diese wird „auf eine relativ undefinierte Art und Weise gemessen“.
Ein großes Problem dieser Tendenz ist die Tatsache, dass den „schlecht regierten“ Ländern weniger, wenn nicht sogar gar keine Hilfen gewährt werden, obwohl diese häufig die am stärksten von der Armut betroffenen Länder sind. Infolgedessen stelle sich die Frage, wie mit diesen sogenannten fragilen Staaten umgegangen werden soll. „Diese Frage ist noch ungelöst“, so der Ökonom.
In diesem Zusammenhang verwies François Bourguignon auf Kritik gegenüber der Entwicklungshilfe, die sich nach Auffassung mancher negativ auf die Qualität der Staatsführung eines Landes auswirke. Laut diesen Thesen hätten die Regierungen der begünstigten Länder keinen Bedarf mehr, sich auf ihre Bürger zu stützen, um öffentliche Mittel zu erwirtschaften, und diese Regierungen müssten ihren Bürgern gegenüber folglich keine Rechenschaft ablegen. „Diesem Argument zufolge ermöglichen die Hilfen den Regierungen, die wenig auf die Entwicklung ihrer Bevölkerung bedacht sind, durch Korruption oder Klientelismus an ihrer Macht festzuhalten“, erklärte er und hob dabei das Fehlen empirischer Belege zur Stützung dieses Arguments hervor. Abschließend sei zu erwähnen, dass in diesem Bereich, wo bis heute „zu grobe“ Ansätze verfolgt worden sind, noch viele weitere empirische Daten erforderlich seien.