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EMN Conference 2015 – Les trente ans de l’acquis Schengen face aux défis de la crise des réfugiés et du contrôle des frontières extérieures

cdp-emnLe 7 octobre 2015 à Belval était organisée la conférence European Migration Network (EMN) 2015 dans le contexte de la Présidence luxembourgeoise du Conseil de l’Union européenne (UE), en vue de débattre des accords de Schengen désormais trentenaires ainsi que des défis pesant sur le système dans le contexte de la gestion des frontières et les défis de la migration clandestine. Le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, Jean Asselborn, a conclu la journée en participant à un panel de discussion qui a réuni la ministre slovène de l’Intérieur, Vesna Györkös Žnidar, et le commissaire européen en charge des Migrations, Dimítris Avramópoulos.

Pour Jean Asselborn, l’initiative Schengen "a été un projet ambitieux depuis son origine" qui s’est imposé comme le vecteur principal du développement du Marché unique. Au-delà de la libre circulation des biens, des capitaux, des services et des personnes, l’espace Schengen est "synonyme de l’harmonisation des régimes de visas, de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, du développement de la coopération judiciaire et policière, de solidarité et de confiance", a dit le ministre selon lequel Schengen reflète donc "l’essence européenne".

Selon lui, la plupart des citoyens européens reconnaissaient les acquis de Schengen comme une valeur ajoutée dont ils profitent quotidiennement. Cela se traduit notamment par la circulation transfrontalière, dont profite un petit pays comme le Luxembourg où plus de 160 000 personnes traversent les frontières chaque jour pour travailler. La possibilité pour les travailleurs de s’installer librement dans un pays pour y exercer, ainsi que les gains pour le secteur du tourisme "alors qu’avec un visa il est possible de voyager dans 26 Etats", sont d’autres répercussions positives partagées dans toute l’UE. L’espace Schengen "nous est envié partout ailleurs sur la planète", a assuré le ministre, pour qui il faut "le préserver pour les jeunes du 21 e siècle".

La construction de l’espace Schengen "ne relève pas d’un caractère figé – tout au contraire"

Pour le préserver, la gestion des frontières extérieures de l’UE est jugée centrale, a noté le ministre. Il a rappelé à cet égard qu’un corolaire de l’abolition du contrôle aux frontières intérieures était le renforcement du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures. Jean Asselborn a souligné que le sujet était à nouveau davantage thématisé alors que l’Europe fait face à "de plus en plus de foyers de tension" dans son voisinage et "au plus grand afflux de réfugiés depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale".

Dans ce contexte, "l’Europe doit affirmer son rôle et se charger de cette urgence humanitaire. Elle ne peut pas fermer ses yeux devant l’afflux de personnes qui ont réussi à se sauver de ces foyers de tension et de ces persécutions", a dit le ministre qui a appelé à garantir un accueil digne des valeurs européennes.

Parallèlement, l’Europe est également invitée "à revoir ses stratégies" afin d’améliorer le contrôle effectif de ses frontières extérieures "ce qui permettra également un afflux coordonné des migrants". "L’Europe doit réformer sa gestion systématique des frontières extérieures afin de permettre au système d’absence de contrôle à l’intérieur de demeurer en place", a-t-il dit, estimant que comme le système Dublin, la dimension extérieure de Schengen a atteint ses limites.

"Un nombre limité d’Etats, particulièrement exposés aux flux migratoires, doit porter la charge de tout un système qui est basé sur la solidarité et la confiance mutuelle, c’est-à-dire l’esprit Schengen en soi", a-t-il souligné. A cet égard, les décisions du Conseil JAI de l’UE sur la relocalisation de 160 000 personnes ces derniers mois ont montré selon Jean Asselborn "que la solidarité peut rester parfois un concept qui est difficile à mettre en œuvre quand l’ensemble des Etats membres ne se sent pas directement concerné de la même manière par la question".

Alors que face à l’afflux massif de personnes, certains Etats membres ont réintroduit temporairement des contrôles aux frontières intérieures, le ministre a estimé que même si cette possibilité est prévue par les traités européens, il faut veiller à limiter de telles décisions sur le long terme. Le ministre a mis en garde contre "un effet domino" qui verrait de plus en plus d’Etats membres contraints à réintroduire des contrôles temporaires.

Dans un contexte de multiples crises, la solidarité et la confiance entre partenaires européens "doivent être les mots d’ordre" selon Jean Asselborn. Il s’agit non seulement de venir en aide aux pays de première entrée, mais aussi "de rendre le système plus efficace, de même que plus adapté aux événements du moment". "Des solutions programmées sur le court, moyen et long terme s’imposent", a dit le ministre, tant "pour maintenir les acquis de Schengen" que pour lutter contre l’immigration illégale.

Alors que malgré son élargissement conséquent (de 5 Etats initialement à 26 aujourd’hui), l’espace Schengen n’a jamais connu de mise à jour substantielle, le ministre a jugé opportun "de s’interroger sur la voie que Schengen doit prendre". Pour Jean Asselborn, la gestion des frontières extérieures est ainsi "à adapter et à mettre en harmonie avec les défis de demain". Il s’agit notamment de trouver un équilibre entre migration légale et retour et contrecarrer et limiter les abus du système d’asile, a-t-il poursuivi. Le rôle et les moyens des agences européennes actives en matière d’asile (EASO ) et de gestion des frontières extérieures (FRONTEX), tout comme EUROJUST et EUROPOL, seraient également à renforcer, et il s’agit de profiter des avancées technologiques pour développer des frontières à caractère plus intelligent.

Selon le ministre, une réflexion sur le développement actuel et futur de l’acquis Schengen s’impose donc, sans la limiter à la bifurcation entre "frontières ou pas de frontières". Il faut renforcer la collaboration pour développer des politiques cohérentes et des réponses effectives, tandis que des mesures de gestion des frontières "basées sur les principes de responsabilité partagée, de confiance mutuelle et de solidarité sont également incontournables", a-t-il ajouté. "Il s’agit d’un exercice européen commun", a conclu Jean Asselborn.

Schengen n’est "pas aussi flexible que l’on aurait souhaité"

La ministre slovène de l’Intérieur, Vesna Györkös Žnidar, a de son côté salué le système Schengen comme l’une des plus grandes réussites de l’UE et un de ses bénéfices les plus tangibles. Face à une crise d’une ampleur imprévue, le système est confronté à un des plus grands tests de son histoire, et  la réintroduction de contrôles temporaires par certains Etats membres "montre que les pays ne disposent pas des moyens suffisants pour réagir puisque la seule solution jusqu’à présent a été d’abolir un des plus grands acquis de Schengen". Le système ne serait en effet "pas aussi flexible qu’on l’aurait souhaité", a dit la ministre, mais cela a poussé les responsables politiques à repenser les choses. "Cela débouche souvent sur des solutions durables que nous n’aurions pas cru possibles", a-t-elle dit. L’objectif devrait être de protéger l’espace Schengen, ce qui a rendu nécessaires des décisions radicales comme la relocalisation des 160 000 réfugiés.

Selon la ministre, il faut d’autres mesures, à commencer par s’assurer que les principes de gestion intégrée des frontières extérieures de l’UE soit "à nouveau pleinement opérationnel" et que si certains Etats membres ne sont pas capables de remplir leurs obligations, "d’autres devraient avoir le droit et l’obligation d’intervenir". Par ailleurs, les retours de migrants illégaux devraient être garantis, et en cas de mauvaise coopération de la part des pays tiers, la Commission devrait intervenir selon le principe "du bâton et de la carotte". Enfin la ministre a appelé à la mise en place d’un système de mesures compensatoires aux frontières intérieures "qui n’aurait pas d’impact sur la libre circulation mais permettrait de prévenir les mouvements secondaires". "Le temps est venu pour les Etats membres de montrer leur volonté de travailler ensemble", a-t-elle dit, alors que "les bénéfices du système seront toujours supérieurs à ses coûts".

Le commissaire européen en charge des Migrations, Dimítris Avramópoulos, a de son côté estimé que "la création de l'espace Schengen était "l'une des plus grandes réalisations de l'UE" et qu’elle était "irréversible". Il a également jugé que la crise des réfugiés était un défi majeur. Si certains États membres ont décidé de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures", le commissaire s’est voulu clair: "Ce développement ne peut pas et ne veut pas dire la fin de Schengen, ni la fin de l'Europe sans frontières. Le seul risque réel auquel nous pourrions éventuellement faire face est le manque d'unité et de solidarité entre les États membres".

Face aux menaces sur la sécurité, l’abolition de Schengen ne serait pas la solution, au contraire. "Schengen signifie aussi sécurité, si chacun utilise proprement ses outils", a-t-il dit, en référence au système d’information Schengen notamment. Le commissaire a encore rappelé dans ce contexte les efforts de la Commission en la matière, et notamment la présentation prochaine de deux paquets législatifs relatifs aux frontières ou encore les mesures prévues dans l’Agenda européen  sur les migrations.

  • Mis à jour le 07-10-2015